Выступление Алексея Кудрина на заседании Комитета Госдумы по БиН о проекте ФЗ "О бюджете на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов"

14 Октября 2019

важаемый Андрей Михайлович! Уважаемый Антон Германович! Уважаемые депутаты, коллеги!

Я бы хотел представить заключение Счётной палаты. Мы его издадим, в том числе к началу пленарного заседания в Государственной Думе.

Хочу отметить, что бюджет представленный меняет те положительные черты, о которых сейчас сказал Антон Германович, он, вообще-то, увеличивается на 1,1 процентных пункта ВВП в расходах, это больше, чем на 1 триллион рублей. И действительно на следующий год увеличиваются расходы и на ключевые направления – образование, здравоохранение, пусть это 0,3 процента ВВП, 0,1 процента ВВП, но это действительно серьезное увеличение в следующем году. Мы можем приветствовать такие шаги, увеличиваются расходы на национальные проекты.

Вместе с тем сразу скажу, что принципиальное изменение структуры бюджета не происходит. Больше того, в трехлетнем горизонте, если мы сейчас посмотрим, то расходы бюджета возвращаются к величине 16,9 процента ВВП с 17,3, которые в следующем году будут, и тем самым, ну, как бы мы видим, что в трехлетнем периоде расходы бюджета остаются на том же уровне в процентах к ВВП так же, как и образование, и здравоохранение. Сначала они увеличиваются, а потом они снова возвращаются к тем процентам ВВП, которые были в прошлом году.

Может быть, имеется в виду условно, что распределенные расходы, которые составляют больше триллиона рублей на третий год, конечно, будут добавлены к этим статьям, и мы удержим ту планку, которую мы хотим взять в следующем году по расходам. Но хочу обратить внимание в пределах правила, бюджетного правила формирование расходов сокращается до 16,9 процента ВВП.

Я всегда подчеркивал в целом положительное влияние со снижения ненефтегазового дефицита до 6 процентов, он в трехлетке сохраняется на уровне 5,8 и 5,9 процента ВВП. В целом, я считаю, что на уровне 6 процентов в ближайшие 6 лет ненефтегазовый дефицит является вполне устойчивым параметром, определяющим устойчивую финансовую систему.

Больше, конечно, вопросов к прогнозу, который сегодня представлен и, прежде всего, к темпам экономического роста. Хочу напомнить, что год назад мы рассматривали темпы роста на 2020-й 2,1 процента ВВП, он был официальным. Сейчас он снижается до 1,7, а вот 2021-й сохраняется на прежнем уровне 3,1. Вот соскок, ну, или как бы прыжок с 1,7 процента темпов роста до 3,1, конечно, для нас является малообъяснимым.

Мы считаем, не будет такого роста и даже вот, если мы заглянем сейчас в прогноз Центрального банка, сошлюсь на авторитеты, да, то Центральный банк тоже дает темп роста в пределах там не больше 2,5 процента, таким образом, мы пока сомневаемся в таком бурном росте. Он сейчас был объяснен, прежде всего, ростом инвестиций.

Напомню, что прирост должен ускориться с 2 процентов в 2019 году до 5 процентов в 2020 году. Год назад мы планировали, что на 2020 год будет 7,6, но вообще-то первое полугодие этого года дало всего 0,6 прирост инвестиций и те меры, о которых сейчас говорилось, которые должны улучить инвестиционный климат, простимулировать частные инвестиции, на наш взгляд, пока недостаточны, чтобы вот этот рывок прироста инвестиций совершить.

Эти институциональные меры, которые сейчас предлагаются, ну, в том числе и закон поощрения инвестиций и дополнительные шаги, которые сейчас рассматриваются в правительстве по ускорению темпов экономического роста, они полезны, безусловно, но они будут иметь более пролонгированный характер по своим последствиям и такого прироста, на мой взгляд, не дадут.

Соответственно, мы сомневаемся в тех параметрах прогноза по росту на 2021-2022 год и считаем, что потенциал экономического роста сейчас экспертами оценивается от 1,5 до 2 процентов, то есть это наш вот такой потолок в условиях нынешних институциональных мер качества государственного управления и он пока не будет, скорее всего, превышен.

Добавлю от себя, что в следующем году прогноз, я думаю, даст, то есть прогноз не больше 1,5 процента, то есть на уровне примерно потенциала экономического роста.

Вот сегодня уже середина октября, наше Минэкономразвития говорит, что у нас 1,3 процента роста на конец года, то есть сохраняется свой прогноз в течение года. Я с апреля говорил, что он будет около 1 процента, ну, вот мы, осталось недолго подождать и узнать, на мой взгляд, все-таки будет около 1 процента.

Я приведу, допустим, один из примеров такого рода структурных изменений, которые нужны. Здесь говорилось о необходимости поддерживать частные инвестиции и частную инициативу. Ну, вот один из таких параметров, который нам выдает бюджет обычно, это темпы приватизации и доходы от приватизации на эти годы. Хочу напомнить, что в бюджете опять видим поступления от приватизации в 2020 году 11 миллиардов рублей, это, вообще, такой исторически низкий прогноз, а в 2021-2022-м - около 3,6 миллиарда ежегодно. Это, конечно, говорит о том, что правительство не собирается уменьшать долю государства в экономике. И тем самым, на мой взгляд, это один из самых важных сигналов рынку об отношении к поддержке частного сектора. Безусловно, он и другими мерами достигается, должен достигаться. Но, мне кажется, это важный параметр, фундаментальный параметр бюджетной системы и государственного участия в экономике.

Хочу отметить один юридический, но не совсем даже формальный вопрос о том, что в законопроекте пока, на наш взгляд, не учтено влияние положений пяти законов о внесении изменений в Налоговый кодекс, четыре из которых приняты Государственной Думой вот прямо в последние дни сентября. Последствия принятия этих законов пока не отражены. Ну, например, в том числе одного закона 2022 года о переносе 50 процентов убытков на будущий год. Он пока не отражен вообще в законе, который может изменить в 2022 году налоговую базу, объем уплачиваемых налогов. Тем не менее мы обращаем на это внимание.

У нас есть расчёты, которые приведены в заключении, которые показывают возможность большего получения доходов по ряду источников, а по некоторым доходам меньше. Но в целом мы считаем, что, если взять наш расчет, недопоступления в 2020 году могут составить 66 миллиардов, потом по годам: 92, 193. Ну, мы считаем, это в пределах возможных ошибок прогноза, и в данном случае у нас серьезных замечаний к расчету доходов нет.

Как всегда, мы обращаем внимание на прогноз по доходам от дивидендов. В прошлом году он был на нашем обсуждении, на таком же заседании комитета и пленарке - 588 миллиардов, но уже в первых поправках он был снижен до 443 миллиардов. Сейчас он снова стоит 543 миллиарда рублей. Мы каждый раз обращаем внимание на завышенность этого прогноза по доходам, и, как правило, правительство не выдерживает свои цели по получению дивидендов от государственных компаний и корпораций.

Про расходы я уже частично сказал. Хотел бы, может быть, добавить, что эксперты и семь лет назад, и сейчас говорят о необходимости бюджетного маневра – больших расходов в области образования, здравоохранения и инфраструктуры. Причем, большего расхода в процентах к ВВП, больше чем на 1 процент нужно поднимать расходы в этих направлениях. Это дало бы новую совершенно, более перспективную структуру государственных расходов.

Я, как пример, скажу, что вот, например, увеличить существенно качество здравоохранения при том уровне организации, достигнутых технологиях в области здравоохранения можно только, увеличивая расходы. Безусловно, сохраняется необходимость увеличения качества государственного управления, моделей, которые применяются в самом здравоохранении. Но нам нужно понимать, что мы отстаем от развитых стран в части расходов на эту отрасль. Причем, есть более затратные варианты, где до 10 процентов на здравоохранение в процентах к ВВП доходит. Но нам нужно хотя бы подняться до более 4-х и 5 в ближайшее время. Повторяю, при нынешних технологиях и качестве государственного управления нам не изменить существенно качество услуг для населения без увеличения расходов. Я считаю, такой маневр мог бы быть проведен. Если мы это сделали 7-8 лет назад, то сейчас мы бы имели немножко другое отношение населения и удовлетворение населения от услуг в здравоохранении.

Я слышу аргументы, которые звучат, в том числе от правительства, о том, что мы должны учитывать и сумму льгот, которая применяется в этих отраслях льготирования. Но я говорю сейчас о суммарном эффекте, который все равно мог бы быть больше в части расходов или налоговых расходов в том числе.

Я хочу еще, может быть, напомнить. У нас год назад, как один из инструментов развития обсуждался Фонд развития. Он даже был внесен в Бюджетный кодекс, даже была аналитическая справка в обосновании про Фонд развития. Сейчас он рассосался так, что мы его даже не видим, о нём даже не предлагается говорить.

Поэтому мы просим внести изменения в Бюджетный кодекс и отказаться от него, если он не стал реальным инструментом для нашей работы.

Я хочу подчеркнуть, что да, у нас исполнение нацпроектов получает дополнительные средства. Это составляет 2 триллиона рублей, на 204 миллиарда национальные проекты увеличиваются.

Как мы знаем, качество использования этих средств или темпы расходования этих средств не очень высокие. Вот на 1 октября последние данные – 52 процента использование ресурсов этого года на нацпроекты. Надеюсь, что в следующем году это будет более такое равномерное финансирование и расходование, несмотря на то, что увеличиваются государственные расходы.

Хотел бы ещё раз обратить внимание на то, что прогнозируемый, целевой рывок в экономике, выполнение показателей указа № 204 по темпам роста и по достижению новых возможностей России в мировой экономике невозможно без существенных, более активных структурных реформ, и в том числе поддержки субъектов Российской Федерации.

В общем, увеличение доходных источников или снижение обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, которые мы увеличили манёвр использования ресурсов субъектами Российской Федерации, мне кажется, важнейший структурный манёвр, который нам нужно ещё продумать. Пока получается, что наши трансферты субъектам Российской Федерации больше всё более связаны и целевыми являются, и снижают самостоятельность или свободу субъектов Российской Федерации, что, на мой взгляд, плохо для развития.

Уже говорилось про трансферы. Их предполагается направить в следующем году на сумму 2 триллиона 552 миллиарда. Из них на нацпроекты 747 миллиардов, что составляет 29,3 процента всех трансфертов, почти третью часть это трансферты на национальные проекты.

Как всегда обращу внимание на формирование ФАИП бюджета. Он каждым годом бьёт рекорды по неисполнению. Мы говорили, что он за 15 лет был самый низкий по исполнению расходов в 2018 году. В 2020 году расходы на реализацию ФАИП в объёме 842 миллиарда предусмотрено. В том числе в трёхлетку включается 382 объекта, не готовых к началу строительства из-за недоготовности проектной документации. То есть эти расходы, как правило, блокированы, мы говорим.

В прошлом году их было 313. То есть с 313 в трёхлетки мы выросли до 382. Из них только 75 новых, остальные 307 – это ранее включённые. Они по-прежнему блокированы. То есть год прошёл, они по-прежнему остаются в блокированном состоянии.

Бюджетные ассигнования указаны – 382 проекта планируется в объёме 120 миллиардов в 2020 году и потом с повышением до 189, 226 по годам. То есть это сохраняются как блокированные.

Мы ещё раз обращаем на это внимание. Привожу пример.

Например, в 2019 году объём бюджетных ассигнований на бюджеты неготовых к началу строительства составляет 275 миллиардов. По состоянию на 1 октября, вот сейчас, у нас остаются блокированные на этот год 50 миллиардов рублей. То есть за три квартала не подготовлены эти объекты, которые вносятся, как правило, с ожиданием, что вот-вот всё будет в порядке, и они будут готовы к началу финансирования.

И завершая, хочу сказать, что действительно в следующем году мы достигнем 7 процентов ВВП средств, размещённых ФНБ на счетах Центрального банка. Мы в своих рекомендациях обратили внимание на необходимость до 1 июля желательно подготовить все механизмы и политику в расходовании и в управлении этими ресурсами. И это действительно могло бы быть, может быть, дополнительным финансовым стимулом экономики, когда эти ресурсы будут, свободные средства ФНБ пусть даже не небольших объёма начнут использоваться на инвестиции в ценные бумаги, которые будут связаны с инфраструктурными проектами или другими проектами.

Поэтому я даже в постановлении Думы ускорил бы этот срок подготовки всех механизмов и политики в этом отношении, мы пока только говорим об этом. То есть не нужно дожидаться, когда 7 процентов мы достигнем. Я думаю, что начать готовиться к этому надо раньше, но, может быть, даже (мы это не указали у себя в заключении) можно было бы даже в виде исключения переходного года ускорить применение определённой суммы расходов, то есть определённой суммы ФНБ для инвестирования в ценные бумаги уже в следующем году, чтобы поддержать темпы роста следующего года. Спасибо.